Il cinema e il nodo della nuova Agenzia: più governance non significa più autonomia
Una proposta di riforma ridisegna l’architettura pubblica del settore, ma rinvia a una delega larga parte delle scelte sostanziali. Il rischio è costruire un nuovo ente senza attribuirgli gli strumenti regolatori necessari: un’Agenzia che tutto è fuorché un’Agenzia indipendente
La proposta di riforma del cinema e dell’audiovisivo, che troverà il suo esito parlamentare alla ripresa dei lavori dopo la pausa estiva, parte dall’architettura istituzionale prima ancora che dalla politica industriale. È questo il nodo che emerge dal testo unificato. Al centro viene collocata una nuova Agenzia per il cinema e l’audiovisivo, destinata a diventare il principale soggetto amministrativo del settore, mentre una parte rilevante delle decisioni che dovrebbero determinarne concretamente il funzionamento viene rinviata alla successiva attuazione della delega.
La riforma del cinema e dell’audiovisivo
Un dato temporale è particolarmente significativo. L’Agenzia è istituita “a decorrere dal 1° gennaio 2028”. L’autorizzazione di spesa parte dal 2027, ma la piena operatività della nuova struttura viene collocata oltre l’attuale orizzonte politico della legislatura. Non è soltanto una questione di calendario. È una questione di metodo. Una riforma destinata a incidere su un’industria caratterizzata da investimenti pluriennali, elevata intensità finanziaria e forte esposizione alla competizione internazionale dovrebbe offrire innanzitutto prevedibilità. Produttori, distributori, esercenti, piattaforme e investitori hanno bisogno di conoscere le regole del mercato, la struttura degli incentivi e soprattutto la loro stabilità nel tempo.
Il testo, invece, definisce con notevole dettaglio l’organizzazione del nuovo ente e rinvia a una delega di dodici mesi alcune delle questioni sostanziali: il rapporto tra opere e pubblico, il consolidamento industriale, la tutela del lavoro e la ridefinizione complessiva degli strumenti di intervento. Si determina così il primo paradosso della riforma: l’articolo 1 indica tra gli obiettivi la “stabilità normativa”, mentre una parte decisiva del futuro sistema viene affidata a provvedimenti successivi.
Un’Agenzia che si discosta dal modello delle agenzie
La contraddizione diventa ancora più evidente osservando la natura giuridica del nuovo ente. L’Agenzia viene qualificata come “ente pubblico non economico” e il testo richiama gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 300 del 1999, cioè la disciplina generale delle agenzie statali. Ma l’assetto concretamente delineato se ne discosta in alcuni punti essenziali. Il modello del decreto legislativo n. 300 configura infatti le agenzie come strutture dotate di autonomia organizzativa e gestionale, chiamate a svolgere attività tecnico-operative sulla base degli indirizzi e degli obiettivi definiti dall’autorità politica. Nel nuovo organismo per il cinema compare invece un consiglio composto da cinque membri esterni designati dai Ministeri. Anche la disciplina del direttore presenta caratteristiche peculiari: la nomina avviene con decreto del Presidente della Repubblica, previo parere parlamentare a maggioranza qualificata. Sono garanzie che richiamano, almeno sotto il profilo della procedura di nomina, modelli più vicini a organismi caratterizzati da una particolare autonomia rispetto all’Esecutivo.
Contemporaneamente, però, l’Agenzia rimane sottoposta a una significativa capacità di indirizzo ministeriale. La vigilanza strategica compete al Ministero della Cultura e la programmazione triennale relativa a obiettivi e risorse viene adottata dal Ministero. Ne deriva una costruzione ibrida: alcuni elementi appartengono al modello delle agenzie, altri a quello degli enti pubblici autonomi, altri ancora evocano le garanzie proprie delle autorità indipendenti, senza che venga integralmente adottato nessuno di questi modelli. La formula secondo cui gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 300 si applicano “per quanto non diversamente disposto” rischia così di assumere una funzione quasi residuale, proprio perché il testo disciplina diversamente molti degli elementi essenziali della governance. Non è una disputa nominalistica. Se si crea un’Agenzia occorre stabilire quali decisioni spettino alla legge, quali al Governo e quali debbano essere affidate alla capacità tecnica e regolatoria dell’ente.
La politica sulla riforma sul cinema
Una buona architettura istituzionale dovrebbe distinguere chiaramente i livelli: al Parlamento la definizione degli obiettivi di politica culturale e industriale; al Governo l’indirizzo strategico e la determinazione delle risorse; all’Agenzia la gestione tecnica degli strumenti e la definizione delle modalità operative. È proprio su quest’ultimo punto che la riforma appare meno convincente. Diversi elementi relativi agli schemi di sostegno vengono infatti definiti direttamente dalla legge oppure affidati alla delega. Si rischia così di creare un organismo tecnico senza trasferirgli una sufficiente capacità di adattare gli strumenti alle trasformazioni del mercato. Per l’audiovisivo non è una questione secondaria.
Produzione, distribuzione, piattaforme digitali, esercizio cinematografico e attrazione degli investimenti internazionali evolvono con una velocità difficilmente compatibile con una continua modifica legislativa. L’utilità di un’Agenzia dovrebbe consistere precisamente nella possibilità di adattare requisiti, procedure e strumenti attraverso atti amministrativi e regolatori, entro principi, obiettivi e limiti stabiliti dalla legge. Altrimenti l’Agenzia rischia di diventare il luogo nel quale vengono amministrate decisioni prese altrove.
Il caso delle sale cinematografiche
Il problema emerge con particolare evidenza nella disciplina prevista per le sale. Il testo prevede la sostituzione del credito d’imposta con «contributi diretti non soggetti a imposizione fiscale». La scelta merita una valutazione non soltanto tributaria, ma soprattutto industriale. Il credito d’imposta presenta caratteristiche importanti per le imprese: predeterminazione delle condizioni, automatismo al ricorrere dei requisiti, programmabilità economico-finanziaria e utilizzo attraverso il sistema fiscale. Il contributo diretto appartiene invece a una logica differente: presuppone una disponibilità finanziaria, un procedimento amministrativo e tempi di assegnazione. Il passaggio dall’uno all’altro strumento può quindi modificare significativamente il grado di certezza dell’incentivo. La non imponibilità del contributo risolve il profilo fiscale, ma non quello industriale. Per un’impresa la qualità di un incentivo non dipende soltanto dal suo valore nominale: dipende dalla certezza di poterlo ottenere, dai tempi nei quali sarà erogato e dalla possibilità di incorporarlo nei propri piani finanziari. È precisamente su questi aspetti che una riforma dovrebbe produrre maggiore stabilità, non maggiore discrezionalità.
Risorse e transizione
Anche la disciplina finanziaria richiede attenzione. Il testo autorizza una spesa di 4,5 milioni di euro annui a decorrere dal 2027, mentre l’Agenzia dovrebbe essere istituita dal gennaio 2028.
La distanza temporale può naturalmente essere spiegata con la necessità di predisporre la nuova struttura, ma rende ancora più importante una disciplina puntuale della fase transitoria, soprattutto per personale, competenze, procedure pendenti e rapporti finanziari.
Un analogo problema di coordinamento riguarda l’indennità di discontinuità per i lavoratori dello spettacolo, istituto già introdotto nell’ordinamento nel 2023 e che la nuova disciplina sembra nuovamente «istituire». Non è un dettaglio.
Nelle grandi riforme amministrative le disposizioni transitorie sono spesso più importanti delle norme sull’organigramma, perché è da esse che dipende la continuità effettiva dell’azione pubblica.
Prima la politica industriale, poi l’organigramma
Il cinema italiano ha certamente bisogno di una governance più efficiente. Ma la creazione di un nuovo soggetto amministrativo produce valore soltanto se rende più semplice, stabile e prevedibile il rapporto tra Stato e imprese. Le alternative istituzionali sono entrambe praticabili. Se si vuole adottare realmente il modello delle agenzie previsto dal decreto legislativo n. 300 del 1999, occorre costruire un organismo coerente con quel modello: un rapporto strutturato tra Ministero e Agenzia, autonomia gestionale, responsabilità sui risultati e soprattutto una significativa capacità tecnica nella gestione e nell’adattamento degli strumenti di sostegno. Se invece si ritiene necessario un ente dotato di maggiore autonomia, occorre definirne esplicitamente natura, poteri, responsabilità e sistema dei controlli. Ciò che dovrebbe essere evitato è una terza strada: aumentare gli organi senza aumentare la capacità decisionale. La questione, in definitiva, non è stabilire se il cinema italiano abbia bisogno o meno di un’Agenzia. È capire che cosa potrà realmente decidere quella Agenzia. Perché una riforma industriale non si misura dal numero degli organismi che istituisce, ma dalla capacità di produrre regole certe, mobilitare investimenti e rendere più rapide le decisioni. Se il nuovo ente nascerà nel 2028 ma le principali scelte continueranno a essere definite dalla legge e dal Ministero, cambierà l’organigramma senza cambiare il sistema. Con un paradosso ulteriore: lo Stato sosterrà i costi di una nuova struttura amministrativa senza averle necessariamente trasferito una corrispondente capacità decisionale. E allora il rischio è quello di sempre: una riforma che riscrive l’organigramma, aumenta gli oneri pubblici e lascia intatti i problemi, per consegnarli nel 2028 a chi verrà dopo, sostanzialmente come li aveva trovati.
Angelo Argento
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