Commissariamento delle fondazioni: quando, come e perché

Si fa un gran parlare della misura del “commissariamento” nell’ambito delle fondazioni. In pochi ne conoscono però le regole. Un approfondimento necessario per conoscere ragioni, requisiti e limiti di un così invasivo strumento di controllo.

Maxxi - Roma

La struttura della fondazione presente nel Codice civile, a differenza di quella associativa, non dispone di un organo come l’assemblea in grado di controllare l’operato degli amministratori e, in caso, di sostituirli o (addirittura) deliberare un’azione di responsabilità nei loro confronti. Inoltre, nonostante sia possibile inserire in statuto la previsione di un organo di controllo all’interno della fondazione, esso non è ovviamente obbligatorio, perché non previsto dall’ordinamento. Infine, risulta poco efficace (quanto meno rispetto all’omologo organo di un’associazione o società) in mancanza di un’assemblea alla quale riferire le anomalie riscontrate.
Queste considerazioni hanno indotto il legislatore ad affidare la vigilanza sulle fondazioni all’autorità governativa. L’autorità di vigilanza prevista dal Codice civile è la stessa che ha riconosciuto la fondazione, quindi la Regione (o Provincia autonoma) competente o il Prefetto. I suoi compiti sono:
–       esercitare il controllo e la vigilanza sull’amministrazione della fondazione;
–       provvedere alla nomina e alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti, quando le disposizioni contenute nell’atto di fondazione non possono attuarsi;
–       annullare, sentiti gli amministratori, le loro deliberazioni contrarie a norme imperative dell’ordinamento nazionale, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico o al buon costume (l’annullamento non pregiudica però i diritti acquistati dai terzi di buona fede);
–       il potere di sciogliere l’organo di amministrazione e nominare un commissario straordinario, qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto o dello scopo della fondazione o della legge;
–       autorizzare le azioni contro gli amministratori per fatti riguardanti la loro responsabilità, esercitate dal commissario straordinario, dai liquidatori o dai nuovi amministratori;
–       il potere di disporre il coordinamento dell’attività di più fondazioni o addirittura l’unificazione della loro amministrazione, rispettando, per quanto è possibile, la volontà dei fondatori. Questo potere è finalizzato ad accrescere l’efficacia e l’efficienza dell’operato delle fondazioni, evitando duplicazioni e sprechi.

Pio Baldi

Il controllo dell’autorità amministrativa è però di pura legittimità, non rilevano quindi valutazioni di merito sulla convenienza o sull’opportunità degli atti adottati dalla fondazione (Bianca, Diritto civile – I. La norma giuridica, i soggetti, Milano, 1990, p. 311).
Vi sono però altre ipotesi di commissariamento. Non sarà sfuggito ai più attenti il particolare che nel caso più recente di commissariamento (quello del MAXXI), non sia stato il Prefetto bensì il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ad annunciarlo. Questo perché il MAXXI (come molte altre fondazioni) è una fondazione di diritto pubblico.
La differenza tra enti di diritto pubblico e di diritto privato è diventata piuttosto irrilevante, almeno nel settore delle fondazioni, eccezion fatta per il livello di autonomia dell’ente stesso che deriva dal tipo di controllo più o meno penetrante che lo Stato si riservi a tutela dei propri interessi particolari in relazione agli scopi dell’ente e/o a rapporti con enti pubblici.
Nel 2006 (in occasione del riordino della materia degli appalti pubblici) si sono indicate tre condizioni che devono ricorrere cumulativamente per la configurazione di un organismo di diritto pubblico:
– che l’organismo (anche in forma societaria) venga istituito per soddisfare specificamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale;
– che sia dotato di personalità giuridica;
– che la sua attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo di amministrazione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Marzia Migliora - Capienza massima meno uno - Maxxi, Roma - photo G. Aloisi

È dunque lo Stato (o altro ente pubblico) a indicare le regole per il suo stesso intervento in questi casi. Tornando all’esempio del MAXXI, nello Statuto della fondazione è stato espressamente inserita una clausola sul potere di commissariamento in base alla quale “il Ministro per i Beni e le Attività Culturali può, con proprio decreto, disporre lo scioglimento del Consiglio di Amministrazione della Fondazione e nominare un Commissario Straordinario al fine di garantire la continuità della gestione della Fondazione in caso di gravi violazioni di legge, di risultati particolarmente negativi della gestione ovvero per accertata impossibilità di funzionamento degli organi statutari per un tempo superiore a novanta giorni dall’ultima deliberazione validamente assunta.
Il decreto ministeriale determina la durata dell’incarico, comunque non superiore ad un anno, ma rinnovabile una sola volta e per la stessa durata, in presenza di motivate esigenze, ed i poteri attribuiti al Commissario Straordinario nonché il relativo compenso” (art. 20 dello Statuto, consultabile sul sito web del MAXXI).

Claudia Balocchini

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Claudia Balocchini
Claudia Balocchini è avvocato, iscritta all'Ordine degli Avvocati di Firenze dal 2007 è specializzata nel diritto degli enti e delle società, in diritto tributario nonché tutela dei beni culturali e delle opere creative e dell’ingegno. E' consulente per società ed enti no-profit in materia di costituzione e start-up, modifiche statutarie, governance, pianificazione fiscale, tutela dei patrimoni, fundraising e project managing. Dopo un master in diritto tributario a Firenze ed un corso di alta formazione manageriale in campo culturale presso la LUISS a Roma, applica le proprie competenze professionali anche al contesto culturale contemporaneo.